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Gouvernance et autorité mondiale

Henri Madelin
22 novembre 2012

Jésuite, Ocipe

Dans la ligne de Populorum Progressio, le message se tourne vers la pluralité des continents et la totalité du genre humain. La question qui traverse les encycliques est désormais de savoir à quelles conditions il est possible de construire une « autorité mondiale ».

Depuis les années soixante, l’Église se tourne davantage vers les réalités mondiales et la façon de les réguler. En conséquence, le ton des encycliques sociales se fait plus ouvert à des champs nouveaux. On ne parle plus seulement à quelques responsables d’en haut, à ceux des continents marqués depuis longtemps par le christianisme, ou à des catégories sociales bien typées. Le message se dilate et s’élargit ; il entend se tourner vers la pluralité des continents et la totalité du genre humain. On parle alors de toute « la famille humaine ». La question qui traverse les encycliques est désormais de savoir à quelles conditions, selon quels schémas et dans quels délais construire une « autorité mondiale » qui soit à la mesure des besoins des hommes et des nécessités de notre époque. Le mouvement est lancé en 1967, sous la signature de Paul VI, avec « Populorum progressio », une encyclique qui parle de « tout homme » et de « tous les hommes » et qui s’adresse donc à chacun et à tous les habitants de la planète.

Une encyclique pour tous les peuples : Populorum progressio (1967)

« Voici que le cri des peuples sans travail, sans toit, sans pain, trouve un haut-parleur tellement fidèle que les lecteurs des encyclopédies traditionnelles restent un instant déroutés par celui-ci. Les phrases feutrées et ecclésiastiques de la diplomatie vaticane sont remplacées par des textes techniques et des invectives aussi dures que celles de saint Jean Chrysostome. Il a osé le dire... » Ainsi s'exprimait Mgr Jean Rodhain en 1987 à l'occasion de la célébration du vingtième anniversaire de Populorum progressio1. Ce texte fort, nouveau, passionné, vraiment catholique au sens étymologique du terme, retentit comme un coup de tonnerre que les hommes du monde entier vont pouvoir entendre. Il est signé par Paul VI en la fête de Pâques du 26 mars 1967. C'est pourquoi cette encyclique sera appelée par François Perroux « l'encyclique de la Résurrection » : elle entend remettre debout toutes les nations, les « nanties » comme les « prolétariennes ».

Il s'agit de s'adresser à l'humanité tout entière, aux riches comme aux pauvres. « Pour les nations comme pour les personnes, l'avarice est la forme la plus évidente du sous-développement moral»... Ou encore : « Nul n'est fondé à réserver à son usage exclusif ce qui passe son besoin, quand les autres manquent du nécessaire. [... ] Il faut aussi le dire : le superflu des pays riches doit servir aux pays pauvres. La règle qui valait autrefois en faveur des plus proches doit s'appliquer aujourd'hui à la totalité des nécessiteux du monde. » Telles sont quelques-unes des perles précieuses qui parsèment l'encyclique. On en conclut que le travail est devant nous, que nous en sommes responsables : le Christ n'a pas dit : « Je vous ai bâti une Église », mais « Je bâtirai mon Église ».

À relire l'encyclique aujourd'hui, on mesure en effet le souffle qui l'anime, son caractère universel, la variété de ses destinataires - catholiques, chrétiens, croyants non chrétiens, hommes de bonne volonté, experts, responsables économiques, sociaux et politiques, etc. - et le changement opéré avec un discours trop clérical. Car son message, ainsi que le souligne Paul VI dans l'appel final, s'adresse d'abord et avant tout aux laïcs, que le concile Vatican II vient de reconnaître comme des partenaires essentiels dans l'Église peuple de Dieu.

« Nous adjurons d'abord tous nos fils. Dans les pays en voie de développement non moins qu'ailleurs, les laïcs doivent assumer comme leur tâche propre le renouvellement de l'ordre temporel. Si le rôle de la hiérarchie est d'enseigner et d'interpréter authentiquement les principes moraux à suivre en ce domaine, il leur appartient, par leurs libres initiatives et sans attendre passivement consignes et directives, de pénétrer d'esprit chrétien la mentalité et les mœurs, les lois et les structures de leur communauté de vie2. Des changements sont nécessaires, des réformes profondes, indispensables : ils doivent s'employer résolument à leur insuffler l'esprit évangélique. À nos fils catholiques appartenant aux pays plus favorisés, Nous demandons d'apporter leur compétence et leur active participation aux organisations officielles ou privées, civiles ou religieuses, appliquées à vaincre les difficultés des nations en voie de développement. Ils auront, bien sûr, à cœur d'être au premier rang de ceux qui travaillent à établir dans les faits une morale internationale de justice et d'équité » (Populorum progressio 81).

Personne et communauté

Les notions de personne et de communauté sont au centre de cette encyclique qui insiste sur le fait qu'il s'agit de promouvoir le développement de «tout l'homme » et de « tous les hommes » : « Le monde est malade. Son mal réside moins dans la stérilisation des ressources ou leur accaparement par quelques-uns que dans le manque de fraternité entre les hommes et entre les peuples » (PP 66). Le développement doit viser l'intégralité de chaque homme et « promouvoir la solidarité entre tous les hommes ». C'est même cette perspective qui structure l'organisation du document et justifie pour ainsi dire son existence. Ainsi la personne et la communauté sont opportunément reliées. Le texte distingue en outre judicieusement « croissance » et « développement », la première n'étant qu'une des causes ou une des conséquences, qui peuvent être néfastes si l'on n'y veille pas, du second.

Le développement est donc un autre mot-clé du texte. Comme le souligne Paul VI, il implique la reconnaissance des cultures spécifiques et des valeurs propres à chaque peuple, à chaque communauté. Car, aux yeux de l'Église, les personnes et les communautés qu’elles forment dans chaque nation sont plus importantes que les richesses qu'elles produisent ou qu'elles possèdent. Aussi la solidarité doit-elle l'emporter sur l'égoïsme. Réduire les armements et taxer leur commerce, passer d'un impôt sur le revenu national à un impôt sur le revenu planétaire redistribuant une partie des revenus des pays les plus riches aux pays les plus pauvres, favoriser l'aide et le commerce en faveur des pays les plus démunis, telle est la nouvelle bataille à entreprendre, depuis que « le développement est le nouveau nom de la paix » et parce qu’aujourd'hui « la question sociale est devenue mondiale » (PP 3).

En 1987, pour le vingtième anniversaire de Populorum progressio , Jean Paul II insistera, dans Sollicitudo rei socialis , sur l’actualité de ces thèmes. Il en tirera la conclusion que « la doctrine sociale de l’Église aujourd’hui a le devoir de s’ouvrir à une perspective internationale dans la ligne du Concile Vatican II et des encycliques qui l’ont suivi » (Sollicitudo rei socialis 42). Les encycliques successives ne feront que creuser davantage ce sillon. Il s’agira surtout de favoriser une nouvelle « gouvernance » du monde, un concept ancien qui refait surface à cette époque. Cela demande donc quelques explications.

La notion de gouvernance

Le mot de gouvernance a été en usage dans le français jusqu’au 16e siècle, moment où les États modernes commencent à se penser, à se forger et à se doter de « gouvernements » - ce terme désignant dorénavant l’exercice du pouvoir et la gouvernance l’éthique dans l’acte de gouverner.

Mais le mot revient sur le devant de la scène, d’abord via son cousin anglo-saxon « governance », à partir des années 70. Il désigne d’abord de nouvelles formes de gestion d’entreprise, puis il est associé, dans les années 80, à un « management public » anglo-saxon privilégiant la délégation de pouvoir. Mais c’est dans les années 90, avec la montée en puissance de la mondialisation, que la gouvernance – et les débats passionnés qu’elle suscite – se retrouve dans la bouche de tous les politiques et chercheurs.

La gouvernance (mondiale, globale, politique, économique, « bonne ») fait l’objet de définitions concurrentes. Elle concerne en tous cas la recherche de nouveaux modes de régulation, dans un monde globalisé où les vieilles recettes ne sont plus adéquates. Elle prône un décentrement par rapport aux espaces classiques de la prise de décision, essaye de prendre en compte la multiplicité des lieux et des acteurs impliqués, privilégie la mise en place de nouveaux modes de pilotage plus souples et plus éthiques, fondés sur un partenariat ouvert et éclairé entre différentes parties prenantes.

L’Église est réticente à entrer dans ce vocabulaire ancien et nouveau parce qu’il est susceptible d’interprétations contrastées et qu’il suscite d’âpres polémiques. La gouvernance mondiale est en effet l’objet d’évaluations diverses. Elle est notamment combattue par l’altermondialisme et le souverainisme, pour des raisons opposées. Il reste que la question qu’elle pose - « Comment résoudre de façon démocratique les problèmes globaux auxquels notre monde est dorénavant confronté ? » - touche au cœur de la crise de désaffection que traversent nos systèmes démocratiques. En essayant de penser à nouveaux frais, et de mettre en œuvre, une autorité mondiale renouvelée, gagnant en leadership, en légitimité, en efficacité et en cohérence, c’est à la démocratie, et non à l’anarchie ou à la loi du plus fort, qu’elle propose d’arbitrer les conflits de la mondialisation. De même, ce qui préoccupe désormais l’Église est de lutter contre le désordre mondial par le biais d’une autorité nouvelle à compétence universelle.

Vers une gouvernance mondiale

Paul VI insiste, dans Populorum progressio , sur la nécessaire collaboration internationale qui doit conduire un jour à une autorité mondiale en mesure d'agir efficacement sur le plan juridique et politique (SRS 78). Il reprend brièvement l'argumentation développée par son prédécesseur, Jean XXIII, dans Pacem in terris. Il convient de relire les formules audacieuses et novatrices qui avaient beaucoup frappé au moment de leur parution. Jean XXIII y décrit la nécessité de dépasser le blocage des relations entre États nationaux en vue de construire petit à petit une « autorité politique mondiale », qui présuppose pour son fonctionnement le respect de quelques conditions.

« À bien y regarder, un rapport essentiel unit le bien commun avec la structure et le fonctionnement des pouvoirs publics. L'ordre moral, qui postule une autorité publique pour servir le bien commun dans la société civile, réclame en même temps pour cette autorité les moyens nécessaires à sa tâche. Il en résulte que les organes de l'État - dans lesquels l'autorité prend corps, s'exerce et atteint sa fin - doivent avoir une forme et une efficacité telles qu'ils trouvent pour assurer le bien commun les voies et moyens nouveaux, adaptés à l'évolution de la société.

« De nos jours, le bien commun universel pose des problèmes de dimensions mondiales. Ils ne peuvent être résolus que par une autorité publique dont le pouvoir, la constitution et les moyens d'action prennent eux aussi des dimensions mondiales, et qui puisse exercer son action sur toute l'étendue de la terre. C'est donc l'ordre moral lui-même qui exige la constitution d'une autorité publique de compétence universelle.

«Cet organisme de caractère général, dont l'autorité vaille au plan mondial et qui possède les moyens efficaces pour promouvoir le bien universel, doit être constitué par un accord unanime et non pas imposé par la force. La raison en est que l'autorité en question doit pouvoir s'acquitter efficacement de sa fonction ; mais il faut aussi qu'elle soit impartiale envers tous, absolument étrangère à l'esprit de parti et attentive aux exigences objectives du bien commun universel. Si ce pouvoir supranational ou mondial était instauré de force par les nations plus puissantes, on pourrait craindre qu'il soit au service d'intérêts particuliers ou bien qu'il ne prenne le parti de telle ou telle nation : ce qui compromettrait la valeur et l'efficacité de son action. En dépit des inégalités que le développement économique et l'armement introduisent entre les communautés politiques, elles sont toutes très sensibles en matière de parité juridique et de dignité morale. C'est la raison très valable pour laquelle les communautés nationales n'acceptent qu'à contrecœur un pouvoir qui leur serait imposé de force, ou aurait été constitué sans leur intervention, ou auquel elles ne se seraient pas librement ralliées. »

Selon Jean XXIII, ce pouvoir supranational ne peut donc être imposé par la force, ni tourné vers des intérêts particuliers ou confié aux nations les plus puissantes.

« Pas plus que le bien commun d'une nation en particulier, le bien commun universel ne peut être défini sans référence à la personne humaine. C'est pourquoi les pouvoirs publics de la communauté mondiale doivent se proposer comme objectif fondamental la reconnaissance, le respect, la défense et le développement des droits de la personne humaine. Ce qui peut être obtenu soit par son intervention directe, s'il y a lieu, soit en créant sur le plan mondial les conditions qui permettront aux gouvernements nationaux de mieux remplir leur mission. »

« À l'intérieur de chaque pays, les rapports des pouvoirs publics avec les citoyens, les familles et les corps intermédiaires doivent être régis et équilibrés par le principe de subsidiarité. Il est normal que le même principe régisse les rapports de l'autorité universelle avec les gouvernements des États. Le rôle de cette autorité universelle est d'examiner et de résoudre les problèmes que pose le bien commun universel en matière économique, sociale, politique ou culturelle. C'est la complexité, l'ampleur et l'urgence de ces problèmes qui ne permettent pas aux gouvernements nationaux de les résoudre à souhait. »

La référence à la personne humaine, le souci d’un bien commun universel, la pratique de la subsidiarité, l’appel aux corps intermédiaires soulignent à la fois la complexité de ces questions et l’urgence de leur trouver une solution satisfaisante. « Il n'appartient pas à l'autorité de la communauté mondiale de limiter l'action que les États exercent dans leur sphère propre, ni de se substituer à eux. Elle doit au contraire tâcher de susciter dans tous les pays du monde des conditions qui facilitent non seulement aux gouvernements mais aussi aux individus et aux corps intermédiaires l'accomplissement de leurs fonctions, l'observation de leurs devoirs et l'usage de leurs droits dans des conditions de plus grande sécurité » (Pacem in terris 136-141).

Les perspectives de Benoît XVI

Benoît XVI s’inscrit dans la continuité par rapport à ses prédécesseurs, notamment dans l'encyclique Caritas in veritate), publiée le 29 juin 2009. Mais le successeur de Jean-Paul II introduit sa marque propre grâce à une meilleure articulation entre foi et raison et surtout par de nouveaux enrichissements du principe de subsidiarité. Ces approches lui permettent d’établir des liens forts entre le principe de subsidiarité (n°57) et les contours de ce qu’il appelle une « véritable Autorité politique mondiale » dont il est question dans le n°67.

« Le principe de subsidiarité, expression de l’inaliénable liberté humaine, est, à cet égard, une manifestation particulière de la charité et un guide éclairant pour la collaboration fraternelle entre croyants et non-croyants. La subsidiarité est avant tout une aide à la personne, à travers l’autonomie des corps intermédiaires. Cette aide est proposée lorsque la personne et les acteurs sociaux ne réussissent pas à faire par eux-mêmes ce qui leur incombe et elle implique que l’on ait toujours une visée émancipatrice qui favorise la liberté et la participation en tant que responsabilisation. La subsidiarité respecte la dignité de la personne en qui elle voit un sujet toujours capable de donner quelque chose aux autres » (CV 57).

Cette centration sur la personne humaine, sa responsabilisation, son ouverture et sa capacité de se montrer oblative en toutes circonstances exigent dans les faits la présence de consciences capables de se hisser jusqu’à un universel concret, autre nom de la réalité internationale. Car la société civile mondiale ne peut se construire qu’en s’appuyant, dans le respect de l’autonomie des corps intermédiaires, sur la responsabilisation en chaque nation de citoyens capables de se mouvoir au niveau d’un bien commun universel toujours plus élargi.

La subsidiarité est vue comme l’antidote de toute forme de paternalisme. Elle est profondément démocratique, liée à un constant souci de promouvoir la liberté dans la vie sociale. C’est pourquoi, elle refuse toutes les formes de monocratie. Une autorité mondiale est désormais nécessaire. C’est pourquoi, affirme Benoît XVI à la fin du n°57, elle doit être pensée de façon nouvelle. « La ‘gouvernance’ de la mondialisation doit être de nature subsidiaire, articulée à de multiples niveaux et sur divers plans qui coopèrent entre eux ».

« En reconnaissant que la réciprocité fonde la constitution intime de l’être humain », écrit-il, « la subsidiarité est l’antidote le plus efficace contre toute forme d’assistance paternaliste. Elle peut rendre compte aussi bien des multiples articulations entre les divers plans et donc de la pluralité des acteurs, que de leur coordination. Il s’agit donc d’un principe particulièrement apte à gouverner la mondialisation et à l’orienter vers un véritable développement humain. Pour ne pas engendrer un dangereux pouvoir universel de type monocratique, la ‘gouvernance’ de la mondialisation doit être de nature subsidiaire, articulée à de multiples niveaux et sur divers plans qui collaborent entre eux. La mondialisation réclame certainement une autorité puisqu’est en jeu le problème du bien commun qu’il faut poursuivre ensemble ; cependant cette autorité devra être exercée de manière subsidiaire et polyarchique (cf. Jean XXIII, PT 74) pour, d’une part, ne pas porter atteinte à la liberté et, d’autre part, pour être concrètement efficace » (CV 57).

Interdépendance mondiale et gouvernement planétaire

Interdépendance mondiale et gouvernement planétaire sont devenus nécessaires en notre temps. Mais ils ne sont plus suffisants devant l’urgence des questions qui se posent aux peuples de la terre. Face à de nouvelles nécessités, Benoît XVI reprend les demandes de ses prédécesseurs - spécialement Jean XXIII - en faveur d’une autorité de type planétaire, qu’il ne craint pas d’appeler une « véritable Autorité politique mondiale ».

« Face au développement irrésistible de l’interdépendance mondiale, et alors que nous sommes en présence d’une récession également mondiale, l’urgence de la réforme de l’Organisation des Nations unies comme celle de l’architecture économique et financière internationale en vue de donner une réalité concrète au concept de famille des Nations, trouve un large écho. On ressent également l’urgence de trouver des formes innovantes pour concrétiser le principe de la responsabilité de protéger et pour accorder aux nations les plus pauvres une voix opérante dans les décisions communes. Cela est d’autant plus nécessaire pour la recherche d’un ordre politique, juridique et économique, susceptible d’accroître et d’orienter la collaboration internationale vers le développement solidaire de tous les peuples. Pour le gouvernement de l’économie mondiale, pour assainir les économies frappées par la crise, pour prévenir son aggravation et de plus grands déséquilibres, pour procéder à un souhaitable désarmement intégral, pour arriver à la sécurité alimentaire et à la paix, pour assurer la protection de l’environnement et pour réguler les flux migratoires, il est urgent que soit mise en place une véritable Autorité politique mondiale telle qu’elle a déjà été esquissée par mon prédécesseur Jean XXIII » (CV 67).

A quelles conditions une telle autorité planétaire pourrait-elle se mettre en place si elle veut fonctionner pour le bienfait de tous et ne pas devenir la victime d’intérêts particuliers ou de la stratégie des plus puissants ? Il importe d’inventer un nouveau modèle qui ne soit ni éloigné des réalités de base, ni technocratique, ni destructeur des libertés des hommes et du respect des peuples. La richesse du principe de subsidiarité, mis en oeuvre pour le bénéfice de chacun et de tous, devra en guider les orientations. Le modèle à trouver devrait en somme être proche d’une sorte de Sénat des représentants d’un monde fait de quelques régions significatives et autogouvernées, comme l’est déjà potentiellement l’Union européenne. Au terme de ce N° 67, Benoît XVI énumère quelques finalités à promouvoir pour cette nouvelle avancée de l’espèce humaine, tout en soulignant les impasses à éviter si l’on veut engendrer un processus durable.

« Une telle Autorité devra être réglée par le droit, se conformer de manière cohérente aux principes de subsidiarité et de solidarité, être ordonnée à la réalisation du bien commun, s’engager pour la promotion d’un authentique développement humain intégral qui s’inspire des valeurs de l’amour et de la vérité. Cette Autorité devra en outre être reconnue par tous, jouir d’un pouvoir effectif pour assurer à chacun la sécurité, le respect de la justice et des droits. Elle devra évidemment posséder la faculté de faire respecter ses décisions par les différentes parties, ainsi que les mesures coordonnées adoptées par les divers forums internationaux. En l’absence de ces conditions, le droit international, malgré les grands progrès accomplis dans divers domaines, risquerait en fait d’être conditionné par les équilibres de pouvoir entre les plus puissants. Le développement intégral des peuples et la collaboration internationale exigent que soit institué un degré supérieur d’organisation à l’échelle internationale de type subsidiaire pour la gouvernance de la mondialisation et que soit finalement mis en place un ordre social conforme à l’ordre moral et au lien entre les sphères morale et sociale, entre le politique et la sphère économique et civile que prévoyait déjà le statut des Nations unies » (CV 67).

« Le monde pour cité »

Cette nouvelle forme de gouvernance de la mondialisation dont les papes sont en quête depuis Jean XXIII est évidemment difficile à mettre en œuvre. Il y faudra du temps et la confrontation avec des tensions redoutables : la coopération entre le local et le global ; les deux faces, vers le haut et vers le bas, de la subsidiarité ; l’efficacité et la légitimité ; les crispations nationales, souvent soupçonneuses devant l’ouverture à cette grande cause qui doit être servie par des organisations et des citoyens du monde de plus en plus nombreux. Ces partenaires viennent de tous les continents et ont comme horizon ce que le P. Teilhard appelait justement « le sens de la terre ». Pour faire tenir ensemble les pierres de cette nouvelle construction, le principe de subsidiarité, souligne Benoît XVI, sera un outil capital pour concilier efficacité et légitimité, blocages et dynamismes nouveaux, souci des plus démunis et respect des libertés essentielles (CV 57 et 67).

Malgré la fin de la guerre froide, on ne constate guère de véritables pas en avant. Le projet de réforme de l’Onu n’a pas abouti pour le moment. Chaque État continue de régir ses rapports avec les autres nations selon les règles de l'état de nature tel que l'ont décrit les philosophes du Contrat social, recourant à la force pour faire valoir le droit ou se mettant sous la protection des plus puissants d'entre eux. Il se pourrait cependant que depuis l'effondrement de l'Urss qui a consacré la faillite du modèle léniniste, les rapports internationaux empruntent aujourd'hui des voies inédites par le biais de regroupements régionaux. La marche vers l'Union européenne a représenté, en ce sens, une avancée décisive. Cette avancée dépasse l'horizon du continent : engagée de façon volontaire et pacifique à partir des situations conflictuelles d'antan, elle a, malgré ses lenteurs, une valeur d'exemplarité pour d'autres qui sont attirés par ce modèle, sans avoir tous les atouts que possèdent les Européens de l'Ouest.

L’Union européenne est le premier ensemble planétaire à avoir expérimenté réellement cette nouvelle forme de gouvernance pour humaniser au mieux les processus de mondialisation. Avec plus ou moins d’intensité selon les saisons et le charisme des responsables, il y est question, selon Jacques Delors, de relever plusieurs défis : faire de l’Europe un ensemble fondé sur la paix, la compréhension mutuelle entre les peuples, un vivre-ensemble exemplaire, une solidarité effective, « une manière, à l’époque de la mondialisation, de partager les souverainetés nationales et donc une référence pour les architectes d’une gouvernance mondiale ». A côté de l’Alena nord-américaine, de l’Asean asiatique, du Mercosur sud-américain… l’UE est un ensemble qui reste, en dépit de ses failles, en tête de la course par suite de ses choix audacieux au sortir de la Seconde Guerre mondiale et grâce à un certain savoir-faire communautaire.

Les personnes et les communautés doivent, pour se développer, apprendre désormais à avoir « le monde pour cité », pour reprendre le titre du livre de Jacques Lévy3. Dans une société-monde en gestation, la poussée vers la mondialisation politique introduit un pluralisme à venir, plus propice à la paix et à la justice mondiales que la seule domination d'une superpuissance hégémonique trop sûre d'elle-même. Elle démontre dans les faits, pour éviter de passer par le déchaînement de la violence, que des seuils nouveaux sont devant nous dans la vie en humanité au XXIe siècle, car elle admet elle-même qu’elle doit franchir pacifiquement une étape inédite vers la création d'une société-monde.

1  Message du Secours catholique, n° 391, mars 1987.

2   Cf. Vatican II, Décret Apostolicam actuositatem, 7, 13, 24. DC 1965, col. 2024, 2030 et 2037.

3  Jacques Lévy, Le monde pour cité, Hachette, 1996.

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